為什麼這場競爭輸不起?當中國大陸正積極招商,以拚經濟的成績來決定文官的升遷時,台灣的六十萬文官大軍,卻成了被忽視的一群,深陷朝野意識型態的政爭火線中,士氣低落。台灣的文官,從制度到培育、考核,出了什麼問題?他們的效能與世界評比,落在哪裡?他們的能力強弱,將如何決定台灣的競爭力?台灣的文官要如何與世界接軌?


「今天我在台北縣繳了不少稅,可不可以派人幫我跑一下?」鴻海董事長郭台銘,夜晚十一點,還在為鴻海的研發中心,焦急土地沒有著落,夜晚的寧靜更襯出郭台銘急切憤怒。

「這是蘇貞昌給我的公文,這是施顏祥給我的公文,這是環保署給我的公文……,」他拿出幾疊厚厚公文,重重擺在桌上:「要我們捐錢,五分鐘就回電話,要找他們解決問題,就找不到人。」

郭台銘的不滿,某種程度是與對岸政府官員的熱情招商,主動積極態度對比強烈。他說,松江(台積電將建廠處)區委書記潘龍清,每半個月就打個電話來問好。

未來,台灣生存重要關鍵取決於與大陸競合關係。中國大陸以優秀積極的官員,猛烈拉攏台商,大舉興建基礎建設,拉攏外資。「這是場兩岸文官大戰,」一位熟悉國內政經人士指出:「更是場輸不起的戰爭。」



中國 強勁的競爭對手
中國新一代文官正在崛起。他們年輕,有專業。主導上海多項新建設的四十八歲副市長韓正,經濟學碩士,越過幾位資深政府官員,獲得提拔,連《華爾街日報》都譽為是未來接班人之一。

揚州市長季建業來台訪問,馬不停蹄拜訪可能到大陸投資的台商,「台灣官員想著如何分配,他們卻想著成長,」一位長期駐中國大陸記者說:「他們升官要以當地經濟成長率為標準。」

另一位在許多國家都有投資的三千億集團負責人,談起大陸文官則稱讚有加:「他們連第二線、三線都市領導人都很有現代化的管理概念,都是碩士、博士。」

未來,中國大陸三十餘歲精英登場執政,「政府要趕快思考,如何培養現在這批三十歲官員來應對,」經濟部技術處處長黃重球說。

不只中國大陸,世界各國都在推動文官改革,政府再造,強調文官的能力、彈性與服務態度,及和外界接軌的能力。

「這也是場世界文官大戰,」一位國際觀察家說。


台灣 不戰而退氣氛蔓延
台灣文官角色應該益形重要,六十萬大軍(除教師外的編制內公務人員、約聘雇與職工)競爭力,同時也是台灣競爭力。

但就在大戰開打,最需將士用命之時,很多接受採訪的人士都發現,文官士氣低落,很多學養俱佳的中高級政府官員已經或正等著政府優惠退休。不戰而退的氣氛正在蔓延。

「他們舒服得很,領退休俸,到私人機關做事,可以再拿份薪水,每天早上更可睡覺睡到自然醒」「對個人好,對國家卻是損失。」

多年來,我國文官經過不斷換新血,二十年來教育程度大幅提高,68% 都是專科以上,比我國人口教育程度高很多,二十年前文官大專畢業只有 54 %,目前 70% 都正值青壯年三十歲至五十歲之間,二十年前只有41%屬此年齡階層。

他們大部份都滿懷理想,進入政府,縱使五年級生也不例外。

公務員待遇也大幅提高。政大公共行政系教授,也是總統府政府改造委員會召集人施能傑指出,中央政府文職人員平均每人每年人事費用為110萬元,已是我國國民所得的二倍。

主計處指出,十年來,中央政府平均人事費用佔國內生產毛額的 4.7 %,比美國的 1.9 %高出兩倍,比日本的 0.8 % 幾乎高出六倍,但與強調全能政府的新加坡相近。

但是這樣的高成本、大資源,顯然沒有換來應有的成績。我國政府效能與國際相較,更是落後許多。

根據瑞士國際管理發展學院(IMD)的世界競爭力報告,我國政府效率居世界第二十一位,遠低於美國,更遙遙落後和我國人事費用比例相近的新加坡。



長期封閉系統
公務員效率欠佳,來自文官體系長期封閉,與考試、任用、考核的自成一格。

文官體系極少借鏡國外、借鏡民間企業,與世界潮流相逆。歐美、新加坡政府都把人民當成服務的客戶。美國人事局請來知名顧問公司庫寶,巡迴各機關如移民局等,以顧客(民眾)滿意度評估單位績效。

而台灣文官進入政府時,也都是經過高考及格菁英,但缺乏有計劃的培訓、輪調、升遷;此外獎懲不明,不以績效為評估標準,「他們是被忽視的六十萬大軍,」一位文化界人士表示。

「大家對他們沒有要求,社會似乎放棄了他們,」施能傑表示,國外的國會都有專門委員會,定期檢討文官制度興革,公民服務應改進之處。


畫出一個鮮明願景
這三年政黨輪替後,文官士氣更是低落。接受訪問的人,幾乎很少意氣風發,希望在公部門一展理想抱負。

最大問題是,當政者提不出鮮明國家願景。中國大陸一意消除貧窮、吸引外資、發展科技;新加坡文官要帶領國家轉型,釋放創新活力,以「Thinking School, Learning Nation, Gracious Society」願景,欲使新加坡領先跨入知識經濟。

但台灣朝野陷入內耗,意識型態分岐,不但提不出響亮願景,這兩年連國家認同,都使得文官無所適從。

一位長期派駐國外的外交人員感嘆,以前工作忙,但有焦點,只要堅持中華民國國號,在各種場合爭取正名即可。

但自從李登輝前總統提出兩國論,陳水扁總統提出一邊一國,政治人物每發表一個談話後,他又要摸索著提出新的說法(因為情況不明),「你已經不知為誰而戰,為何而戰了」。

對外,國家定位模糊不清;對內,文官也有內在的抑鬱。政黨輪替後,最大感覺就是不得長官信任。執政黨政府的大小政務官,似乎還調整不過來原先以批評為能事的「在野」習慣,不止一次在公開場合,斥罵下屬公務員為「舊官僚」,不配合新政府施政目標,「領導統馭要對內嚴格,對外支持,」一位文官說:「就像在別人面前打自己小孩,只會傷我們的心。」

「有壓力是好,」他說,「但需要時間適應,如果來的都是打擊批評,士氣當然低落。」

官僚組織有他的個性,「你一旦與他為敵,」一位曾經為國營事業負責人說:「他不會與你正面抗爭,只有消極抵抗。」


必須在工作中學習
未來,台灣與中國大陸競爭益形激烈,文官是決勝必要條件。文官的優劣也將影響兩種制度的競賽結果。

「有如攀爬懸岩峭壁,」江丙坤強調:「政府必須是攻城掠地之官署,文官必須是反應靈敏,身手矯健之幹才。」

國家興革都有賴文官擬定與執行。「社會絕不能放棄他們,」施能傑說:「我們都是納稅人,有責任督促他們改進。」

兩岸文官角力,影響的,不僅是企業是否出走、經濟能否發展、失業能否解決、環境能否維護,也影響人民生活品質,甚至生命是否受威脅。

這是一場輸不起的競爭。


天下雜誌 2003-04-15/楊艾俐.陳一姍



英國如何選擇菁英文官?
素有菁英傳統的英國,為了吸引具有潛力、願意接受挑戰的大學以上畢業生,特地設計了一套快速升遷系統(Fast Stream)。

要成為菁英過程並不容易。第一階段是耗時一天的筆試,內容有表達、分析測驗,還有性向測驗。

英國在文官局網站上提供模擬考,性向測驗包含決策、計劃與組織、溝通、團隊合作、策略思考與創意、管理、生涯發展七個面向。重點問題像是,自己工作也能感覺很自在嗎?是否能夠轉換思路和切入點等等。

大約只有五分之一的人,能進入第二階段兩天的面試。過程包括兩次小組測試,模仿公務體系實際決策的狀況;兩次寫作練習、三次面試,全程都有評分員在旁邊一對一的觀察。最後錄取率只有5%。

有興趣的人,可以上英國文官局網站,下載模擬試題,試試看自己有沒有資格做英國菁英。


自我測驗說明
快速升遷系統是英國為了吸引願意接受挑戰、具領導能力者所設計的制度,並不是所有人都適合這個體系。

根據英國網站的解析:
若測驗總分超過180者,表示超級適合這個系統。總分介於179~ 165之間則次之。

若總分介於164~150之間,可能需要再深入想想,自己的性格是不適合。尤其最好注意用黑體字標註的問題(如:1、5、8),這些是所有測驗裡最關鍵的題目,得分要越高越好。

得分在150分以下,則不建議參加徵選。

我們特別提供一份英國公務員性向測驗的中文說明,歡迎下載。


天下雜誌 2003-04-15/陳一姍



新加坡公務員 升遷靠表現,不靠輩份
長久以來,新加坡政府效能在國際評比中屢獲肯定。他們到底有什麼秘訣?

「我們的升遷制度是靠表現與潛力,不靠輩份,」新加坡駐台北商務代表許國豐說。如果說我國的升遷制度是爬樓梯式的,新加坡的就是坐電梯、甚至直昇機式的。

不過,努力不見得有潛力、資質能擔當重任。所以,如果在32歲時,還沒有晉升到某個等級時,這個人可能會自動被淘汰。反之,達到晉升等級的人,就是日後高級行政官員的人才。

為了吸引一流人才,新加坡政府採高薪策略。他們部長、常任秘書及副秘書等級的薪資,
是比照國內六種專業職務的薪水:銀行家、會計師、工程師、律師、跨國企業負責人、本土製造業負責人,規劃出合理公式訂定。

不過,許國豐解釋,政府首長薪水也不能超過民間企業,不然所有人才都吸進來,民間會無人才可用。

基層公務員的薪水,以一個沒有工作經驗的新人為例,起薪可以從新台幣5萬元到7萬6千元不等,視學歷、應聘部門而定,但是進來之後的薪資、各種獎金,就全靠績效決定。

例如,一位 28 歲,在外交部工作五年的公務員,獲得一次晉級後,他的月薪可達新台幣八萬多元,這還不包括年終獎金及各種績效獎金,差異從 1.5 個月到 6 個月薪水。

為了留住人才,政府提供豐厚出國進修條件。最近才送了一批有潛力的優秀公務員,到中國、印度及矽谷工作與進修。30 歲出頭的新加坡駐台商務副代表鍾薇薇舉例,在外派單位工作,會有參加國際會議的機會,國內再派人代理他的職務,如此雙方都能有不同於現任職務的學習。

為因應人才需求,新加坡公務員的人事福利隨時調整。在亞洲金融風暴時,公務員曾減薪15%;景氣復甦以後,隨著私人企業薪水提升,新加坡政府發現許多公務員轉任到私人企業,去年6月,新加坡副總理李顯龍便發表一篇演說,調整從上到下公務員的薪資、福利水準,並且呼籲給予優秀人才「更積極的升遷、更有成就感的責任」,最好讓他們在四十出頭就出任政府首長。

而為了保持人才流動暢通(flow-through),新加坡規定副秘書長及常任秘書都不能超過10年,屆滿必須轉任其他非首長職位或選擇提前退休。

最重要的,新加坡公務員打從心底為國家賣命,「新加坡這樣小,人力成本又高,憑什麼吸引外資?如果我們不努力,國家會完蛋的,這可不是開玩笑,」許國豐表情嚴肅地說。


CHEERS 雜誌第14期/蘇岱倫  



郭台銘 vs. 蘇貞昌 爭取投資,兩岸誰有效率?

一個是台灣最大民營製造負責人,一個是傳言中的副總統候選人; 一個是一年做二千多億台幣的生意人,一個是代表台灣最多人口的地方官。他們對台灣文官的競爭力有不同的詮釋,對怎樣處理一塊地也看法不同,要跟中國大陸爭搶台灣的「成吉思汗」,台灣的文官有什麼苦衷?

晚上九點,全台灣第一大民營企業鴻海精密董事長郭台銘穿著拖鞋,在辦公室不成套的沙發群中,和五、六個主管討論要不要在土城頂埔設立全球研發中心。初春入夜溼冷的空氣,沒有疲倦的味道,沈默中凝著專注與焦慮。

「蘇貞昌的電話打通了沒有?」他大聲問財務總長黃秋蓮。搖頭。「他的手機呢?」搖頭。「主祕呢?」一連搖了三個頭。

「我找蘇貞昌六個鐘頭都找不到,以前他找我捐錢,五分鐘就回電了,」郭台銘提高聲音說:「今天真是痛心哪,我不是不想投資在台灣,但台灣只會動嘴的事太多了。」

他的焦慮有原因,頂埔科技園區是他去年二月在年終表揚大會上,宣示「製造的鴻海」要轉變成「科技的鴻海」之後,五月又承諾要把集團全球研發中心設在台灣,找縣長蘇貞昌要土地的時候,自己看上的地。

這塊隔著省道、跟鴻海總部所在的土城工業區呼應的土地,原來是陸軍運輸學校,因為郭台銘指名要蘇貞昌跟行政院在三個月內把兵遷走,土地用途變更,準備迎接鴻海進駐。年底,卻傳來鴻海變卦的消息。(見表)

一月中,台北縣政府把這塊不到十公頃的地拿出來公開招標,用「北縣最低租金的土地」,和「三免五減半」(前三年免地租,後五年地租減半)的優惠,公開徵求其他科技公司進駐。而郭台銘急得是招標截止日期在四月十五日。鴻海若是決定不送件申請,就是「違反當初承諾」,要揹的政治罪名是鴻海「不投資台灣」了。「所有人都告我的狀說我不去投資嘛,政治廣告已經出去了,」郭台銘氣得攤手。

但若是送件申請,郭台銘也覺得委屈,因為他認為自己沒有替投資人爭取到最好的條件。

他比較的對象是中國大陸。中國大陸地方政府為爭取台商進駐的柔軟身段與優厚條件,不僅讓郭台銘動心,更是台灣大多數企業負責人不時拿來跟台灣政府「效率」比較的參考點。

以「頂埔高科技園區」為例,雖然去年九月就已變更地目,可以設廠,但原有的兵營、駕駛訓練場,至今仍原封未動地矗立在濃密的榕樹林中。相較之下,剛從上海松江考察回來的鴻海報告指出,儘管台積電在中國大陸的設廠地點未定,松江區政府主動為台積電做的整地工程就已經完成了三成。

對建廠人來說,真正準備好可以建廠的「熟地」必須具備「七通一平」(地已經具備路、水、電、瓦斯、電訊、光纖、有線電纜管線)的基本設施。頂埔現在的狀態,只能稱為「生地」。另外,頂埔工業區門口還有一塊私人用地,因為縣府預算不夠,尚未徵收,也讓鴻海為難。「叫我們自己去跟『私人』解決?我要一塊乾淨可用的地,你幫我解決就好了嘛,」郭台銘提高聲音說:「今天我在台北縣也繳不少稅,可不可以派個人幫我跑一下嘛!在中國大陸絕對不會這樣。」

晚上十一點,鴻海財務總長黃秋蓮再回到郭台銘辦公室報告:「縣長主祕的手機也關了。」對自己幾個鐘頭找不到縣長這件事,郭台銘心中也有參照標準。

「上海松江區委書記潘龍清,每兩個星期給我打電話噓寒問暖,」鴻海還沒有決定要去松江,但松江區政府從去年開始,就已經針對台灣三十幾家電子廠「積極招商」,目標要把台灣整條電子供應鏈都吸過去。

這場全球企業搶奪大戰,顯然已經打到了台北縣。特別當對岸有愈來愈多籌碼,爭搶台灣這些成吉思汗的時候,政府以及文官的效能已成為決戰的先決條件。

對這場戰爭,縣長蘇貞昌並沒有輕忽。「去年五月二十八號上午接到鴻海董事長電話,說他要設廠,看上就是這個地,當天下午副縣長就親自帶人去拜訪他,」蘇貞昌三天內見行政院長傳達鴻海的需求,行政院也在三天內指派副院長林信義召集經濟部、財政部、國防部長,協調要地、減稅。「我從台灣尾當縣長到台灣頭,從來沒有看到有過軍方要叫他遷移,能夠這麼快的,」蘇貞昌笑說。

至於為什麼頂埔「高科技園區」到現在還是雜草叢生、舊房子一堆?蘇貞昌解釋,因為要配合進駐廠商整體的建廠規劃,所以現在不動,等廠商要動工了,再「同時把那些木板房子拆掉,才不會做兩次工嘛。我想他(郭台銘)大概是誤會。」

對於郭台銘找不到他,蘇貞昌覺得是另一個誤會。

「你想鴻海董事長要跟我見面,我會不理他嗎?我敢嗎?這中間可能是誤會,」蘇貞昌聲音突然低下來:「一直到今天,我還是熱烈歡迎鴻海來。我看是誤會啦。」


台灣公務員有硬仗要打
要跟中國大陸爭搶台灣的成吉思汗,台灣的地方官員的確有苦衷。民主政治就是其中之一。

「中國大陸在招商的時候,不只是書記兩個禮拜打一次電話來,甚至書記說了就算,而且土地還不要錢,甚至還可以送你一座高爾夫球場。這是很多廠商,每一次都會比較大陸跟台灣的地方,這是事實,很殘酷的事實,」蘇貞昌承認。

他指出,常
有北縣議員問他,為什麼台灣公務員不能像大陸公務員那樣有效率,他的回答通常是:「差別在他們還沒有議會。他們的決定不用送議會,我們是民主國家,不能只有縣長說了算。」

郭台銘有同樣的觀察:「台灣政治人物是要選舉,大陸上的人不要選舉,是業績取向,」因此他慨嘆:「在台灣納稅人沒有權利,選票才有權利。」

民主是盾牌,行政程序是正義,台灣公務員在全球競爭力的競技場上,因此顯得不夠積極。

攤開縣府、經濟部、行政院陸續傳來的文件,郭台銘用企業經營的精確,檢視公文中「全力以赴、排除萬難、如期完成」等字眼,不禁用手指拍打起紙張:「台灣動嘴的事很多,這裡的細部規劃,都落在空中,看文字你會被他們混掉了,魔鬼都在細節裡,」嚴格要求部屬實事求是的他批評。

雖然公文中一再保證只要鴻海需要,政府一定會「提供必要的協助」,企業家卻認為是空洞的言語,仍缺乏破釜沈舟的決心。

「你不要協助我,要吸引我。今天這種語氣,好像不去土城是我的罪過,」他解釋台灣公務員與大陸公務員之間被動、主動招商的差別。

來去全球,追求資源、利潤的企業界,儘管胸中有祖國,但也本能地要追求競爭力。吸引這些追求實利的企業動物,台灣公務員還有硬仗要打。


天下雜誌 2003-04-15/吳迎春
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