晚清中國的官場,幾乎無官不貪,無衙不腐。不過,有一個例外,那就是海關。

本來,海關是清代最腐敗的衙門。但是,到了晚清,中國海關卻一躍成了一個著名的廉潔機構,甚至被認為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。那麼,這個“奇跡”是怎麼創造的?  

1853年,上海爆發了小刀會起義,海關運轉失靈。但是外商的船隻還在港口等待,貿易還是得繼續進行,英、法、美三國的領事商量了一下,決定三國各派一人,成立了稅務司,“代替中國政府”管理上海海關。  

令中方官員意外的是,外國人居然能誠實認真地收稅,收到的稅款後來也如數交給了中方。貪污腐敗明顯減少,“稅收大增,政府善之”。

第二次鴉片戰爭後,清政府遂腦洞大開,很高興地同意由英國人代管中國海關,並寫入與英美等國簽定的《通商章程善後條約》。從此開始由外國人代管海關行政,最高長官稱“總稅務司”,意即“總司海關稅務之事”。

外國人管理中國政府事務,這當然是西方侵犯中國主權的一個鐵證。但是中國政府在這件事情上並非完全出於被動。

英國外交官威妥瑪與中國總理衙門大臣文祥談論海關改革事宜之時,威妥瑪曾表示,如果能按外國制度推行中國海關的改革,並不一定由英國人來管理,“中國盡可以雇用中國人、英國人、法國人等等”。

沒想到文祥馬上回答,“用中國人不行,因為顯然他們都不按照實征數目呈報”,並且以原來管理上海海關的薛煥為例,說他近三年來根本沒有報過一次賬。

後來當英國人赫德(Robert Hart)來到北京,與恭親王奕䜣談到海關改革時。恭親王說,中國官員幾乎無人可信。對比之下,外國人的報告較為可靠。    

赫德是英國北愛爾蘭人,開始他在寧波領事館做翻譯,後來到廣東海關管理稅務。通過一個多月的接觸,恭親王奕䜣對他的誠實、能幹和專業素養非常信任。他甚至說:“如果我們有100個赫德,我們的事情就好辦了”。

因此,1863年,赫德得以接任總稅務司,開始了長達近半個世紀的對中國海關的管理。

赫德首先面臨的問題,就是海關的腐敗。

晚清海關的腐敗,已經達到了無可覆加的程度。鴉片戰爭之前,海關官員最主要的來錢方式是庇護鴉片走私。所有的人,從最高級的海關監督到最低級的雜役,都參與了這種腐敗。他們定期向商人索取高額的費用,然後默許鴉片走私的進行。  

中國歷代皇帝都對稅關下達過整改命令,但是幾乎沒有任何效果,只能抓貪官來洩憤。僅在乾隆年間,就先後有六任粵海關監督被彈劫清查、抄家、判刑、罰令退贓,甚至被判流放、全家為奴。

赫德不想僅僅以同樣的反貪風暴來改變海關面貌。他要做的,是從制度上徹底更新,對腐敗來個釜底抽薪。 

赫德首先做的,是建立新的會計制度。

在舊式會計賬目中,不但所有陋規和灰色收入不能體現,甚至收到的“正稅”也存在被化公為私的現象。1865年,赫德對中國海關的記賬形式進行了改革,他淘汰了中國傳統的舊式清冊,採用了英國財政部公共財產特別委員會制定的新會計制度。這套新制度對海關稅收的上繳和留用可以進行詳盡的便於查詢的記錄。做假賬變得更加困難,從而有效地遏止了腐敗行為的滋生。

 

配合會計制度,赫德還建立了有效的審計制度。

他專門設立了稽查賬目稅務司,作為一個獨立的機構,對各關財務會計制度進行監督。稽查方式是抽查,他會出其不意地下去並做到:1.賬目一直記到最近的;2.金庫金額和賬簿試算表相符合。

稽查稅務司的權力很大,每到一處,正稽核就馬上接管保存結餘或相關的單證及支票和存摺的保險櫃的鑰匙和全部帳冊。一旦發現有未經授權的支出、濫用公款或其他不正當行為,他就有權停止任何稅務司或負責官員的職務。

 

赫德做的第三件事,是人事制度改革,把海關重要崗位基本上都換為外國人。

赫德堅持,總理衙門必須賦予他人事的全權,“總稅務司是唯一有權將人員予以錄用或革職、升級或降級,或從一地調往他地者”。

這一制度的要點是“進人必考”。赫德在選擇海關雇員時實行全球招考、公開選拔,先後在上海、九龍、廣州、青島和倫敦等地設置考點,不管是誰介紹來的人,必須參加考試。

赫德在廣州有位牧師朋友,希望為兒子喬治•俾士在中國海關安排一個職位。赫德礙于朋友的面子不好推辭,“但他要求喬治•俾士到倫敦的辦事處報名參加考試。結果,這位倫敦大學的畢業生因條件不符而被淘汰”。

在處理違規行為上,赫德非常果斷。“貪污、侵吞、挪用、受賄等不廉行為者,一經稅務司上報總稅務司,將予立即開革”。

這一點他說到做到,甚至自己也會主動負連帶責任。1873年4月,一個副稅務司的失職造成了海關23000兩銀子的損失,赫德認為自己有失察之責,用自己的錢填補了這個虧空。    

 

配合以上制度改革,赫德還進行了工資制度改革。

清代舊式海關各級工作人員名義上工資都極低,但實際上他們卻個個都是超級富翁。赫德說:“中國的禍根在於官員薪俸低微不足。”為了使海關改革卓有成效,必須用支付高薪的方式使關員們保持廉潔。“一切費用,不可減少。若少,則所用之人,必為奸商所買。”

赫德制定了《中國海關管理章程》,實行高薪養廉。但是前提是公開透明,把海關官員的收入曬在陽光下。華人官員的工資低於洋員,但是與中國社會的普通標準比起來是非常高的,幾乎是其他國家行政機關的兩倍。除了基本年薪外,官員還享有年度獎金和福利津貼。幹得越久,待遇越高,保障也越豐厚,這無形之中提高了海關人員的參與腐敗的成本。

綜合起來看,赫德的幾項管理制度是相互關聯的:

1、先進的會計制度和審計監督制度,讓關員們“不能貪”;
2、嚴明懲戒制度,讓關員們“不敢貪”。
3、高薪激勵機制,讓關員們“不想貪”;

這三者互為補充,不可分離。   

高薪養廉要付出代價,那就是海關經費的大幅增長。在清代舊海關時代,粵海關每年經費不過花掉一萬多兩。但是赫德接任總稅務司後,每年一度達到316.8萬海關兩。

但是清政府卻很痛快地批准了如此高的經費標準,因為朝廷認為這些經費花得值得:在赫德的管理下,關稅收入迅速提高。1861年,海關稅收是490余萬兩;到了1871年,僅僅十年,就達到1100余萬兩,翻了一番;到1904年赫德離職時,已經達到3020余萬兩,翻了6倍多。與此同時,海關稅收約占清政府總財政收入的比重,也從1861年的9%,迅速提高到了1887年的24.35%。

赫德主掌的海關極大緩解了清政府的財政窘境。稅收猶如國家經濟的血液,清政府在瀕死的邊緣,獲得了海關稅收大量增加所帶來的新鮮血液,讓它又苟延了幾十年的壽命。  

海關改革是一件皆大歡喜的事:外國商人因實徵稅率降低而獲益,清政府關稅收入也大增,海關關員更是獲得了豐厚的薪水,過上了優裕的生活,三方都成了受益者。

因為海關管理的成功,清政府擴大了赫德的權力,讓他接手了一部分沿海常關也就是內地稅關的管理工作,希望赫德對它們進行近代化改造。

但赫德作為一個西方人,他堅持認為西方的政治文明發展是高於中國的,曾試圖把海關塑造成為“中國全面改革文職機構的典範”,以促進中國政府管理模式的升級。  

不管赫德的本心如何,他管理下的晚清中國海關,其廉潔程度在兩千餘年帝制中國的歷史上確實可以說是絕無僅有。

據1854一1870年間16年的統計,海關關員中總共只有4名因行為不軌、1名因經商、1名因受賄而被除名。在赫德50年任期期間,未經授權的支出濫用公款等違法行為的案件沒有超過5起。

 

羅輯思維 2015-11-21/張宏傑,《頑疾》

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