雍正下令“高薪養廉”,將州縣官員額外征斂的非法所得轉為增加官員俸祿的“養廉銀”,實則把負擔轉嫁到農民身上。本意是想避免官員貪污,但卻導致清朝地方貪腐情況為史上之最。

雍正二年七月六日,雍正把“養廉銀制度”作為整頓吏治和財政的突破口。“養廉”的本意是想借由高薪,來培養鼓勵官員廉潔習性,並避免貪污情況發生。清代官員俸祿低,實行養廉銀制度後,官員的俸祿水準翻倍上漲。

一般來說,養廉銀通常為本薪的10倍到100倍。江蘇、安徽、江西總督的養廉銀高達1.8萬兩,是原有俸祿銀的116倍;湖廣、兩廣總督高達1.5萬兩,是其俸祿銀的100倍。地方官員的薪俸收增長幅度基本與官員的職務成正比,官職越高,薪俸收入提高幅度越大。

“養廉”的錢從哪里來?當時國庫嚴重虧空,財源絕大部分來自各省的“耗羨”銀兩。所謂“耗羨”,是附加在正稅之上徵收的抵補實際損耗後的盈餘部分,州縣一級官員,常以徵收耗羨盤剝民眾,蠶食國家收入。比如:徵收地丁銀時,州縣表示所徵收得散碎銀兩按規定成色、大小熔化成塊後有所損耗;徵收“漕糧”時,州縣表示糧食晾曬、簸揚及長途運輸中會有雀啄鼠啃的損耗,要求徵收“鼠雀耗”;解運錢糧時,又以人力所需費用之由,徵收“腳耗”。這些損耗除去實際開支就是“耗羨”。

耗羨本是州縣官員額外征斂的非法所得,現在解歸省府國庫,作為國庫收入一部分,實則把暗征變為明征,把非法變為合法,把州縣私取變為省府公取。養廉銀既然是政府給予各級官員的生活補貼,就應該從國家正項中支出,而不應該用耗羨銀兩來支付。實際上就是把增加官員俸薪的全部負擔都用法律形式轉嫁到農民的身上。

根據《清朝文獻通考》的記載,大幅提高官員收入的結果卻是“入愈豐而累愈重,知有私不知有公。縱倍給薪津,歲增經費,何補若人之揮霍,空益小民之負擔”。看似高薪養廉,實際上將地方行政費用歸於地方首長所有,導致清朝地方貪腐情況為史上之最。

在清朝往前,“厚俸養廉”之說卻是首創於宋朝。 但中國歷史上這兩次“高薪養廉”皆以失敗告終。


網易 《微歷史》2013-08-20

 

 



僅憑“高薪”難有“廉潔”
新加坡“高薪養廉”是人們對新加坡公務員薪酬制度的誤讀,“高薪”與“廉潔”之間並非因果關係。倘若沒有一整套合理的監督機制,靠官員“飽暖之後思廉潔”,只能是一套幼稚的幻想。

11月29日,清華大學經管學院副院長、經濟系主任白重恩在《財經》年會上說,老百姓不應反對給公務員漲工資,“如果有一些公務員他沒有灰色收入,你不給他漲工資,他沒有辦法生存,你就逼著他獲得灰色收入。”“漲工資”、“高薪”真的是廉潔良藥嗎?


中國歷史上兩次“高薪養廉”皆以失敗告終
宋代“厚俸養廉”,結果財政負擔增加,官員貪腐依舊,並且“議者不以為善”

反腐倡廉問題以歷史的觀點來看是一個“吏治”問題,古代中國每個朝代都必然會涉及這一問題。古代官吏待遇最為優渥的當屬宋代,“厚俸養廉”之說也是首創于宋。

從宋太祖開始,就著手改變五代的低俸祿制度,發佈“省官益俸詔”,其預設的邏輯起點是官吏的“貧困化”:若不給予官吏厚俸,是很難促其廉政的。官員的收入大大增加,就會更加謹慎,不敢以身試法。

但這一方法實行效果卻不好。據史料所載,王安石“增中書、審官東西、三班院、樞密院、三司、吏部流內銓、南曹、開封府吏祿,受財者以倉法論”——這是典型的高薪養廉的模式,但是結果卻是官員收入大大增加的同時卻沒有達到“厚俸養廉”的效果:“三司上新增吏祿數:京師歲增四十一萬三千四百餘緡,監司、諸州六十八萬九千八百餘緡”,“良吏實寡,賕取如故,往往陷重辟,議者不以為善。”由此可知,王安石採用的高薪養廉的方法在增加了無謂的財政負擔的同時並沒有起到預期的效果,而且“議者不以為善”。


清代“養廉銀”為官員本薪的10倍到100倍,清朝地方貪腐情況仍為史上之最
清代雍正元年開始實行“養廉銀”制度,“因官吏貪贓,時有所聞,特設此名,欲其顧名思義,勉為廉吏也”,本意是想借由高薪,來培養鼓勵官員廉潔習性,並避免貪污情事發生,因此取名為“養廉”。一般來說,養廉銀通常為本薪的10倍到100倍。

光緒《清全典事例》記載:總督為13000至20000兩,巡撫為10000至15000兩,布政使為5000至9000兩,按察使為3000至8444兩。例如,臺灣巡撫劉銘傳的年薪為155兩銀,養廉銀則達10000兩銀。而臺灣總兵年俸67兩銀,軍事加給144兩銀,而養廉銀則為1500兩銀。

但是,根據《清朝文獻通考》的記載,大幅提高官員收入的結果卻是“入愈豐而累愈重,知有私不知有公。縱倍給薪津,歲增經費,何補若人之揮霍,空益小民之負擔”。看似高薪養廉,實際上將地方行政費用歸於地方首長所有,導致清朝地方貪腐情況為史上之最。

 

新加坡“高薪養廉”是誤讀
新加坡公務員高薪僅限“精英”出身的頂級公務員,百萬年薪不超30人,養老和醫療保險自費
提起“高薪養廉”,新加坡經常被人們當做“高薪養廉”的成功典範。然而,這更多地是源於外界的誤讀。

新加坡公務員薪酬絕對值很高,因其出身多為企業家、銀行家、律師等社會精英階層。

新加坡1989年較大幅度提高工資,1994年實行部長和高級公務員年薪與6個私營企業界前4名高級人員的平均工資掛鈎的政策,部長和高級官員拿他們2/3的薪水,並根據經濟狀況上下浮動。

以2000年為例,總理年薪為194萬新元,部長為142萬新元,政務部長或其他頂級公務員在110萬新元左右,常任秘書約60萬-70萬新元,中級官員約10多萬新元。從上述情況看,新加坡高級領導人的收入差不多是世界上最高的。

但是,有兩點必須注意:一是這些拿100萬以上高薪的人很少,政府部門估計也就只有30人左右。二是這個薪金是政府給他們的全部收入,部長包括總理都沒有專職司機和汽車,上班開自己的車,有大型公務活動才會政府派車。他們沒有政府的退休金和醫療保險,都要自己上商業養老和醫療保險。

新加坡一般公務員平均學歷及能力遠遠高出社會平均水準,且新加坡中高級公務員皆為社會“精英”。新加坡政府希望把各界精英都吸收到政府擔任高級領導人,納賢的對象主要是醫生、律師、會計、大學教授、企業家、銀行家等有能力、並且誠實和品德優秀的傑出人物。

如果發現合適的人選,政府會勸他們棄職從政。一旦放棄原先的工作選擇從政,意味著可能放棄200萬、300萬,甚至500萬的年薪。在這種情況下,即使來當一個部長少於100萬也是不太容易勸人家來從政的。儘管內閣成員薪酬絕對值很高,由於其入選內閣前多為大律師、名醫或企業高管,其先前薪酬普遍高於現薪酬。

 

普通公務員工資相對國內其他職業收入水準並不算高,收入屬於中等偏下,甚至不如築路打樁工的工資高
公務員工資的高低不能與外國比,而要與本國私企同等職位的職工的工資比較,這才是科學的、合理的、合乎邏輯的比較。

新加坡在1994年用法律形式規範、約束了高官的工資的基本指導思想是,公務員工資參照勞動力市場制定,高官的工資要和國民收入掛鈎。這就是新加坡高官工資高的原因,因為私企的高管工資高,而高級公務員的工資是私企高管工資的三分之二,所以,這就導致了新加坡高官工資比其他國家高出好多倍。儘管新加坡高官的工資比其他國家高,但新加坡普通公務員的工資低於社會平均工資,屬於中等偏下。

根據最新統計資料,新加坡2009年各行業平均年薪為(從高到低):社團58958新加坡元,大學56753新加坡元,公司55505新加坡元,中央政府49057新加坡元,地方政府47133,個體工商46194新加坡元,中小學39699新加坡元,醫院35503新加坡元,自由職業者35275新加坡元。

2009年第三季度,新加坡月工資最高的10個職業是(從高到低)是外科醫生27977新加坡元,常務董事26444新加坡元,私人銀行家20238新加坡元,期貨經紀人19098新加坡元,總經理18068新加坡元,外匯經紀人17383新加坡元,公司董事16025新加坡元,股票經紀人15833新加坡元,基金管理經理12634新加坡元,風險投資經理12200新加坡元。、廚師5600新加坡元排第79位,建造師5500新加坡元排第81位,軟體工程師5281新加坡元排第90位,土木工程師5000新加坡元排第98位,廣告文案5000新加坡元排97位,築路打樁工4980新加坡元排100位,部門經理一般在9000新加坡元左右,大學老師在8000新加坡元左右。

從以上資料可以看出,新加坡中央和地方政府公務員平均工資分別是公司的88%和85%,公務員工資不如築路打樁工的工資高。

 


“高薪”與“廉潔”並非因果關係
世界上最清廉的國家裏面,公務員普遍“低薪”且“廉潔”,不存在“高薪養廉”之說
事實上,在世界上最清廉的國家裏面,沒有哪個“高薪”方法來保證“廉潔”。

根據透明國際(TransparencyInternational)發佈的清廉指數(Corruption Perceptions Index,CPI),丹麥、芬蘭、新西蘭、新加坡、瑞典、冰島、荷蘭、瑞士、加拿大、挪威一直位列全世界最清廉的國家。

在這些國家,公務員的工資水準都大致等於或低於全國就業人員的平均工資,最多高出國家法律規定的最低保障工資的一倍。法國、挪威、芬蘭、丹麥等國家的公務員工資與私營企業持平,瑞典、德國等國家的公務員工資明顯低於私營企業雇員的工資,有的甚至沒有建築工人工資高。

如2008年瑞典政府機關和軍警的平均工資是28900元/月,而建築業平均工資是29400元/月,公務員工資同樣沒有建築工人高。類似的情況還有香港,香港2011年的“清廉指數”列舉全球第12名,但是按照香港公務員的法定薪酬標準,在2010年,最低級別的公務員月工資只有8505港元。而同年香港大學應屆畢業生的平均工資是1.8萬港元。所以,在這些國家和地區根本不存在“高薪養廉”之說。

 


香港公務員“高薪”源於經濟騰飛,而“廉潔”得力於嚴密的反腐制度,並非高薪“養出”廉潔
先後或同時發生的兩件事物存在關聯性,並不代表兩件事物之間就存在因果關係。所以,即便有的國家公務員薪酬高,並且同時保持了廉潔的品質,也不能因此就認定是“高薪”導致了“廉潔”,因為有可能是其他原因導致了公務員“高薪”且“廉潔”。

香港公務員薪酬自上世紀七十年代起大幅攀升,廉政公署正是在這一時段成立。因此不少人很容易將加薪和養廉聯繫在一起。其實,香港的經濟也正是自當時起開始高速發展。與新加坡類似,香港政府的公務員薪酬指導原則是緊隨經濟發展趨勢,保持與私營工商業工資水準相仿的層次,“以確保能夠吸引、挽留和激勵人才”。

所以說香港公務員“高薪”是源於經濟發展,而“廉潔”則是得力於反腐制度和輿論監督,“高薪”和“廉潔”是同步發生,而非“高薪”導致廉潔。


新加坡是先有“廉潔”後有“高薪”,也非高薪“養出”廉潔
1960年新加坡政府就修改了早年殖民時期的《預防腐敗法》(POCA),採取一切可能的措施去減少腐敗的機會,並使得腐敗發現起來更容易,然後用嚴厲、及時的懲罰來阻嚇犯罪。

在新加坡,公務員哪怕只是貪污了一元錢,也被視為嚴重罪行,會被定罪並處以刑罰,而公務員被定罪後,將終生不得再從事公共服務,其公積金也將被取消。而新加坡從1989年才開始大幅提高公務員工資,1994年開始實行部長工資與私營企業高管薪酬掛鈎制度。這就是“廉潔”在先而“高薪”在後。

倘若沒有一整套合理的監督機制,靠官員“飽暖之後思廉潔”,只能是一套幼稚的幻想。

網易 2012-12-02/六六

    全站熱搜

    峰哥 發表在 痞客邦 留言(4) 人氣()